當初，平帝元始二年（西元二年）統計，全國總計有百姓一千二百二十三萬戶，人口五千九百五十九萬；到如今建武十三年（西元年），百姓只有八、九百萬戶，人口不過四千多萬人。黎民百姓的死亡實在太多，太慘，令人哀傷欲絕。
全國著名的城邑，也是人口凋零。
京師長安，這個舉世聞名的大都市，前漢時有人口六十八萬人，如今，只有二十八萬人，減少整整四十萬人；沛郡的狀況更加悽慘，這個二百萬人的大郡，如今只剩下二十餘萬人。
戰爭，就這樣無情地奪取了無數鮮活的生命，留下了無數的冤魂。
想起這些，劉秀一陣傷感悲慼。
劉秀知道，他如今面臨的任務實在太過沉重，太過艱難。當務之急，就是要儘快地解放奴婢，復員軍隊，分配土地，發展生產；而對功臣們的妥善優厚的安置，就是為了減少改革的阻力，得到他們對這些政策的配合與支援。
自建武二年到建武十四年，劉秀就一直堅持不懈地著力堅決奴婢問題。
他先後六次下詔釋放奴婢，三次下詔禁止虐殺奴婢。這些措施，不僅解放了大批的勞動力，而且有利於重建農業的基礎，掃除了長期存在的奴隸制殘餘，推動了社會的進步與發展。
而百萬軍隊的安置，更是劉秀常常思考的問題。
起初，他主要是透過安排軍事屯田的方法解決。這不僅確保了糧食的供應，而且增加了國家的財政收入，保證了三十稅一政策的順利實施。
可是，土地的分配，卻遇到了極大的阻力，令劉秀大傷腦筋。
幸好，建國初期這些年，各地人口稀少，降低了土地需求者的數量；而劉秀自己一向重視水利設施等的興辦，促進了農業生產的發展，提高了糧食單產的產量；以及對功臣們的優厚待遇，對百姓們盡力減輕賦稅，才使整個社會，官民和平相處，沒有大的動亂髮生。
劉秀撫慰安置功臣的工作也在繼續進行中。
三月二十五日，劉秀提升冀州牧竇融，擔任朝舟的大司徒（最高監察長）官職。
得到皇上的提拔，竇融很有些受寵若驚。
竇融知道，自己不是皇上的故舊臣屬，也不是皇上的南陽鄉親。可是，他自己的官位，卻在那些功勳卓著，或者皇親國戚的功臣們之上。
因而，竇融表現得十分謹慎小心：他的言談舉止，都十分謙卑恭順，對人和藹可親。
劉秀見此，對竇融越發信任，越發厚待，很是欣賞親近。
可是竇融卻是更加不安，不斷請求皇上單獨召見，要求辭去官位與封爵。劉秀始終不準。
有一天，劉秀主持朝會結束，竇融故意走在最後，試探著要開口辭職。
劉秀明白他的心思，叫侍從催促他儘快回家去。
後來，有一次，劉秀終於單獨召見竇融。
一見面，劉秀就直截了當地告訴竇融：
“愛卿啊，那一天，朕看你欲言又止的神態，就知道你要辭職，想歸還朕賜予你的采邑。所以，朕急忙叫左右告訴你：天氣太熱，快出去涼快涼快。
今天，朕單獨召見你，只是想與愛卿談談別的國家大事，你就不要再談什麼辭職的問題了。
其實，只要朕與愛卿君臣一心，為國分憂，還有什麼榮華富貴不能分享，心裡還有什麼過意不去的？”
竇融見皇上的話已經說到這個份上，也就不好繼續堅持。
他只有在心中暗暗發誓：一定為君王盡忠到底。
