駐守南京的十個兵團兩萬五千騎兵馬群，在廣德元年冬季來臨前，已經將周圍百里的草地啃食一空。
從九月份開始，每天都有馬匹病餓而死，這些來自蒙古、朝鮮、遼東等地的戰馬，顯然不適應南方溫暖潮溼氣候，越到後面，草料越少，謝陽等人顯然高估了南京補給能力。
更糟糕的是，太上皇發現他不得不接收大批南明降軍。
單是南京衛戍部隊，就有一百零八衛，約等於幾百名軍官，上萬士兵。
加上左良玉、鄭森殘部投降兵馬，劉招孫和他的官員們，不得不為將近三十萬投降明軍提供糧食。
太上皇剛入主南京時，為安撫人心，削弱抵抗力量，決定收攏投降明軍，當時的政策是：應收全收，不使一人凍餒。
錢謙益等人建議，對投降明軍，給予大齊新兵待遇，每人每月發二石糧食，二兩銀子。
這個建議提交上去後立即被劉招孫否決，太上皇久在行伍，知道二十多萬人每人每月發二石糧食，二兩銀子是什麼概念。
事實證明，即便後來按照每人每月發一石口糧，南京內庫的糧食，也只夠支撐兩個月。
事已至此，只剩遣散降兵這條路可走，否則要不了多久，各兵團主力也會步入糧草不足的困境。
不過，江南新近歸附，大齊還離不開這支力量，讓他們負責維持各地秩序，劉招孫計劃等到江西、福建徹底平定後，再將這些明軍漸漸遣散。
此外，投降明軍中軍官過多，很多軍官善於虛報兵員，換句話說就是善於吃空餉，所以報上來的二十萬多萬兵馬，至少得打個折扣，能有十萬人就不錯了。
太上皇下令將降軍中的精銳抽調出來，組成一支新軍，作為炮灰，以應付接下來的戰事。
齊軍南征兵力共計十二萬人，連上隨行輔兵和民夫，也才二十萬出頭，指望這點人馬，平鋪到江南九省，顯然根本不夠用的。
南方各省明軍或降或逃，齊軍兵力捉襟見肘，無法實現對所有城市的佔領，劉招孫開始擔心“地方棍徒，四起搶劫”。
所謂棍徒就是打行蝲唬之類的無賴，這些勢力平日便危害地方，一旦權力出現真空，更是肆無忌憚，簡直和土匪流賊無異。
太上皇和他的大齊軍隊，此次南征的目的，當然不是搶一把就走，然後回到北方，而是實打實準備將江南各省納入大齊統治，實現對各地的牢固控制，至少要像河南山東那樣。
正是基於此，大齊統治者就必須避免單純的軍事行動——比如像降將耿忠明、尚可喜、耿精忠那樣對百姓的燒殺搶掠——劉招孫越發意識到，大齊必須儘快由戰時體制，轉變為和平治理模式，換句話說，就是要暫停狂飆突進，多用政治懷柔手段（最重要的是經濟手段），來消化這兩年來獲得的驚人戰果。
這也是大齊天命所歸（統治合法性）的必然要求。
太上皇很清楚，無論齊軍如何驍勇善戰，無論他的兵團取得了怎樣輝煌的戰績，誅滅多少敵國，軍事，始終只是為政治服務。
只有藏在鞘中的刀，才是讓人害怕的刀。
整天揮刀弄槍，逮誰滅誰，註定不能長久。
揣而銳之，不可長保。
總之，廣德元年，在齊軍佔據江南，即將平定天下前夕，改革，再次被齊國統治者提上日程。
改革不能一蹴而就，但一日也不能再往後拖延。
鑑於前幾次改革的慘痛教訓，太上皇這次沒有獨斷專行，而是將變法大業交給了劉堪和他的八位閣臣，由賦權小皇帝和內閣閣臣們商議進行。
廣德元年這次改革，僅限於二省：浙江、江蘇。
以二省作為先行試點，成功之後再考慮推向南方九省。
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