時光荏苒，轉眼耿武鎮守幽州已有半年。
在別駕田豫的主持下，在軍師徐庶的輔佐下，以及黃忠、趙雲等將領的協力鎮撫下，歷經戰火摧殘的幽州大地，如同久旱逢甘霖的枯木，迅速煥發出勃勃生機。
政局日趨穩定。田豫以鐵腕與懷柔並用，大力整頓吏治，汰換了數十名庸碌貪瀆的郡縣官吏，提拔了一批清廉幹練、熟悉地方的基層人才，迅速重建了有效的行政體系。盜匪流寇在軍隊的配合清剿下，基本銷聲匿跡，鄉間治安大為好轉。各級官府運轉順暢，政令通達，效率遠非昔日可比。
民生顯著復甦。持續的賦稅減免和田地分配政策，使得大量流亡在外的百姓紛紛返回故鄉。州府組織的農具、耕牛、種子借貸，以及田豫親自督導修復的數條主要灌渠，極大地促進了農業生產的恢復。雖然距離戰前水平尚有差距，但田野間重新出現了辛勤勞作的身影，村莊裡升起了裊裊炊煙，市集上也漸漸有了人氣。倉廩中開始有了存糧，百姓的臉上也多了幾分安定與希望。
邊防得到鞏固。耿武親自督導，以黃忠、龐德等將為骨幹，重新整編了幽州兵馬。汰弱留強，補充軍械，嚴明軍紀，加強操練，一支總數約四萬、頗具戰鬥力的邊防軍逐步成型。同時，北疆的重要關隘、烽燧系統也得以修繕和加強，形成了縱深防禦體系。對於南匈奴，耿武一方面透過劉豹等首領繼續維持友好關係，兌現部分戰利品承諾，另一方面也 subtly（微妙地）展示肌肉，令其不敢生出異心。鮮卑、烏桓殘部則遠遁漠北，短期內無力南顧。
然而，一個根本性的難題始終困擾著耿武和整個幽州管理層——人少。
幽州地廣人稀，本就人口密度遠低於中原。連年戰亂更是導致人口銳減，許多縣城轄區內的人口甚至不足戰前三分之一。沒有人，就無法充分開發廣闊的耕地，就沒有足夠的兵源和勞動力，經濟就難以真正繁榮，邊防也難以真正穩固。
“主公，各郡縣最新統計的戶籍田冊已初步彙總。”田豫將一卷文書呈給耿武，眉頭微蹙，“在籍戶口雖較半年前有所回升，然總數仍不足巔峰時之四成。尤其右北平、遼西等邊郡，更是十室五六空。廣袤良田，淪為荒地，著實可惜，亦為邊防隱憂。”
耿武翻閱著資料，心中瞭然。他這段時間除了關注軍政大事，也一直在思考如何破解這個“人”的難題。光靠幽州本地自然恢復和流民返鄉，速度太慢，必須要有更強有力的措施，吸引外部人口流入。
“國讓先生，元直，我有一策，或可解此困局。”耿武放下文書，眼中閃爍著決斷的光芒。
徐庶和田豫精神一振：“請主公示下。”
耿武走到懸掛的幽州地圖前，手指劃過那些標註著大片空白（代表荒地）的區域，沉聲道：“幽州缺人，而冀、青、徐乃至幷州部分地區，或因黃巾餘波，或因土地兼併，不乏失地流民或無地貧民。我們為何不能將他們吸引過來？”
他轉過身，一字一句，清晰地說道：“我意，以幽州刺史府名義，頒佈《幽州墾荒令》！核心有三條：”
“其一，凡幽州境內無主荒地、官田，皆允許百姓（包括外來流民）自行認墾，只需至當地官府登記備案即可。”
“其二，墾荒之地，免賦三年！三年之內，所產糧食，盡歸墾荒者所有，官府分文不取！”
“其三，也是最重要的一條——墾荒滿三年，且按時繳納第四年起之正常賦稅者，其所墾之地，由官府核實後，直接授予地契，歸其個人永久所有！”
此言一齣，徐庶和田豫先是一愣，隨即眼中爆發出驚喜的光芒！
“墾荒滿三年，即授地契，永為私產？！”田豫聲音都有些激動了，“主公，此策……此策若行，無異於石破天驚啊！”
要知道，在漢代，雖然也存在授田、屯田等制度，但土地所有權大多掌握在國家（皇室、官府）或豪強手中，普通平民想獲得完全屬於自己的土地極其困難。耿武這條“墾荒三年得地契”的政策，相當於為無數無地或少地的農民，指明瞭一條獲得安身立命之本的康莊大道！而且是永久產權！這吸引力之大，可想而知！
徐庶撫掌讚道：“主公此令，可謂對症下藥，直指要害！免賦三年，是讓利；授以地契，是予產！對於掙扎在生存線上的貧民而言，還有什麼比一塊屬於自己的土地更有誘惑力？此令一齣，不僅幽州本地百姓墾荒積極性將空前高漲，鄰近州郡的流民、貧民，必定聞風而動，蜂擁而至！”
“正是此意！”耿武點頭，“我們要的，就是這個人流！有了人，荒地就能變良田，邊郡就能充實，稅賦就有了來源，兵源也有了保障！這是一舉多得的長遠之策！”
田豫迅速冷靜下來，補充道：“主公，此策雖好，但施行需細則。例如，每人認墾上限需規定，以防豪強借機兼併；登記、核實、授契的流程需明確公正，防止胥吏舞弊；對新遷入人口的安置、最初的糧食接濟等，也需有配套措施。”
“國讓先生考慮周詳！”耿武讚道，“這些具體細則，就勞煩先生與元直儘快擬定，務求簡便易行，惠及百姓！同時，即刻派出信使，將《墾荒令》內容廣為傳播，不僅要貼遍幽州各城各鄉，更要設法讓冀州、青州乃至更遠地方的百姓知道！”
“諾！”田豫與徐庶齊聲應命，幹勁十足。
很快，《幽州墾荒令》便以刺史府告示的形式，張貼在了幽州各個角落，並透過商人、旅客等渠道，迅速向周邊州郡擴散開去。
訊息所到之處，引起了巨大的轟動！
“真的假的？去幽州開荒，種三年地，那地就成自己的了？還免稅三年？”
“千真萬確！是車騎將軍、幽州刺史耿使君親自下的令！告示上都蓋著大印呢！”
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