陰山遭遇戰的詳細戰報，以及匈奴主力北撤、避而不戰的訊息，很快傳回了咸陽。
隨戰報一同送達的，還有蒙恬的一封密奏，其中詳細闡述了當前北疆形勢：秦軍雖連勝，挫敵銳氣，但匈奴主力未損，利用騎兵機動優勢，化整為零，北遷避戰，兼以襲擾糧道。
若長久相持，秦軍遠征，補給漫長，北地苦寒，于軍不利。
蒙恬建議，可趁目前軍威正盛，在陰山以南、河南地北緣，擇險要處修築城塞，屯駐精兵，步步為營，逐步擠壓匈奴生存空間，同時，著手從內地遷徙百姓實邊，墾殖戍守，將新取之地徹底消化，變草原為耕地，化邊疆為內郡。
此議在朝堂上引發了激烈的爭論。
章臺殿內，爐火溫暖，卻驅不散殿中爭論帶來的緊繃氣氛。
丞相李斯、御史大夫馮劫、廷尉姚賈、治粟內史等重臣齊聚，監國公子扶蘇端坐主位，面色沉靜地聽著各方意見。
“蒙恬將軍所言，老成謀國！”
一位老臣率先贊同，“匈奴飄忽不定，擊之則走，追之不及。若大軍久駐塞外，空耗國力。不如築城屯田，以守為攻，漸次推進。昔年趙國李牧守邊，亦是用此法，方保北境安寧。”
“臣以為不然！”
治粟內史出列反駁，“築城屯田，談何容易！北地苦寒，土地貧瘠，遷徙百姓，誰人願往？修築城塞，耗費錢糧鉅萬！如今北伐大軍日費千金，國庫已然吃緊，再行此策，恐難為繼。不若乘勝追擊，尋匈奴主力決戰，一舉蕩平，永絕後患！”
“決戰？匈奴避而不戰，如何決戰？難道要我大軍深入漠北，在茫茫草原上與彼輩捉迷藏？糧草何以為繼？水源何處尋覓？” 另一位將軍出身的大臣搖頭。
“移民實邊，更是難上加難。”
廷尉姚賈慢條斯理地道，“秦法嚴苛，然徙民實邊，非同小可。關中之民，安土重遷，誰願去那苦寒不毛之地？若強行徵發，恐生民怨。且新附之民，未必心向大秦，若與匈奴暗通款曲，反為邊患。”
“可效仿商君舊法，以爵位、田宅誘之。” 有人提議。
“北地之田，能否耕種尚是未知，爵位田宅，空口許諾耳。”
朝臣們各執一詞，爭論不休。
主戰派認為當一鼓作氣，深入漠北；主守派認為當築城固守，消化既得土地；務實派則擔憂財力民力。
扶蘇聽著，心中亦是權衡不定。
蒙恬的建議有其道理，但實施的難度也確實巨大。
他不由將目光投向一直沉默不語的秦風。
“秦監正，你執掌天工院，熟知器械營造，對北疆情勢亦有了解。對此，你有何見解？” 扶蘇點名問道。
秦風出列，拱手一禮，從容道：“殿下，諸位大人。
下官以為，蒙恬將軍‘步步為營，移民實邊’之策，實乃長治久安之良方。
然其中難點，亦如諸位所言。
下官不才，結合天工院所研所察，略有淺見，或有可補益之處，名曰《北疆長治策》，請殿下與諸位大人斧正。”
說著，秦風從袖中取出一卷帛書，由內侍呈給扶蘇，並有副本分發給李斯等重臣。
眾人展開觀看，只見帛書上條理清晰，列出了數條具體措施：
。費省速，法新城築、一
。大巨費耗力人，難艱運轉料木材石於苦，城築地北“
。石磚超遠度速築修且，久耐固堅牆城則，固加抹塗）漸已法製，石如堅後固凝水加，合混渣礦、土黏、灰石以，料材築建的製研新院工天（’泥水‘以輔層外，基為土夯以。宜制地因，法之城冰中軍仿效可
。寒牆厚、炕火以輔，主為構結木土以可期初，舍房城
”。存依互相，戶百數民移，千數兵屯可城一。固堅求但，大貪必不，道要扼、源水近需址選
。一合民兵，民移戶軍、二
。）等拜不見、賦減可但，祿俸不，位爵譽榮等’士邊‘授可（位爵予賜、稅賦免減、）小大功軍按（地田以授，塞城築新戶落眷家攜其準，者願自、功立其擇，中士將伐北於。通變以加，制’爵功軍‘君商效仿可。徵強宜不，姓百徙遷“
”。衍繁息生，地邊定穩能亦眷家其。力死效必，亡存共塞邊與益利，兵之室家產田有為皆者邊戍則，此如。敵城守則警有，練時閒，種耕時農，’兵戍屯‘為編可，兵老役退為即本其
。行先賈商，驅益利、三
。機商有亦然，涼荒地邊“
。易貿城邊闢新往前賈商勵鼓，令法佈頒可
。護保供提至甚，稅關免減，利便其予可府。原中回材藥、畜牲、貨皮購收，外關至）用民（鐵、匹布、葉茶運販
”。目耳廷朝為可亦，通靈息訊賈商且。活自城邊，通流資，通一路商
。寒苦以，技新田屯、四
。易不植種，寒苦地北“
。溉灌水引，渠水築修。法之施、墒保廣推，作之旱抗寒耐種試，往前人之事農通遣可院工天
”。勞之運轉輕減，給自分部可或秣糧地邊則，此如。菜蔬植種可亦日冬，’窖暖‘築法新以民教並。田糞其以，羊牛養畜
