老秦頭的關中密報，是裹在一封紮實的家書裡，混著商隊的鹽車，幾番轉手才遞到洛陽的。
信紙上，是老秦頭一手極小的針腳小字，一處一處，把關中這幾個月的局面，記得清清楚楚：郿塢那一路主將，果然坐大了。春裡幾場激戰，鄰邽、扶風兩處聯軍都吃了虧，鄰邽那位自稱北地將軍的梁興，被打得連連敗退，眼下已退回老營，閉門不出；郿塢那主將趁勝收攏敗兵，糧草、人馬一時俱旺，隱隱有了西顧長安、再圖東進的架勢。信末，老秦頭特意添了一句：郿塢主將這兩月，已幾番遣人東來打探函谷防務，問的盡是洛陽虛實。
劉協把信遞給郭嘉，郭嘉就著燈，把那針腳小字從頭看到尾，又抬眼，望著案上那張攤開的關中輿圖，久久不語。
奉孝，你看。劉協指著圖上郿塢那一處，當初咱們遞通好文書，原是想叫它同鄰邽耗著，兩不相顧。如今它反倒勝了，坐大了，眼睛也往東邊瞟過來了。這遠交近攻，交著交著，倒把一匹狼給喂肥了。
郭嘉垂著眼，卻不慌，緩緩道：陛下所慮，正是臣要說的。遠交近攻四字，本不是一成不變的死局，而是審時度勢的活棋。郿塢如今勝了、強了，那它便不再是當交的遠，而成了當防的鄰。鄰邽那梁興是輸了、敗了，可正因他敗，他這會兒反倒最肯低頭、最肯來投——這樣的人，用好了，便是咱們插在關中腹地的一根針。
劉協眼睛微微一凝：你是說，改撫梁興，防郿塢？
正是。郭嘉道，郿塢勢強，便不可深交，只可遠防——臣這就遣人將函谷、澠池一帶的烽燧遊騎，再加密一倍，卡死它東來的進路；而梁興連敗之餘，走投無路，正可遣使，許他以漢家名義、收其殘部、給其糧地，讓他替咱們，穩穩釘在郿塢的西側，互為掣肘。此所謂，扶弱以制強，遠交者可隨時換作近防，近攻者亦可轉作羈縻。勢隨時移，棋隨勢轉，方是活棋。
劉協聽罷，緩緩點頭，又沉思片刻，道：依你看來，這一局，咱們這頭，眼下最要緊的是什麼？
郭嘉直起身，鄭重道：關中那盤棋，不管是撫梁興、防郿塢，還是日後圖長安，底子，都在洛陽這一步。咱們這兒兵精、糧足、民心歸，後面才能進退裕如。若洛陽根基不固，不論關中打出什麼花樣，咱們都使不上勁。是以臣以為，眼下最要緊的，仍是三件事——屯田再擴、民心再聚、衙門再立。這三樣立穩了，關中、河北、中原，那一盤盤棋，才都握在陛下手裡。
幾句話，把劉協心裡盤桓多日的那層意思，又點透了一層。他拍案道：好。那便從今日起，把這衙門再立一樁，先定下來。司牧一處，朕要它名正言順地立起來——不單管屯田流民，醫、學、倉、市、營造、度量，凡百姓穿衣吃飯、生老病死相關的，都要有專司、有專人、有章程。
當夜，君臣二人就著燈火，把這事細細議定。
這一夜，行臺燈火亮到三更。賈思勰被連夜請來，說到區田日後當由哪一司統管、水利當逐年興修，老人絮絮叨叨，說出一套細密的章程來；宇文愷則對著洛陽城圖，標出營造、道路幾處節點；葛洪坐在一角，不多言語，只在問及醫司建制時，才緩緩補上一句防疫需立常典；祖沖之攤開一把自制的尺與斛，說度量衡不定，百工便各說各話。原以為極難的一樁事，竟在這滿室的閒話裡，漸漸有了模樣。第二日，劉協在行臺召集眾官，鄭重宣諭：
自今日起，行臺之下，設司牧一監。郭嘉掌總綱，總攬民政農桑；孫茂領倉曹，掌屯田、積儲、分地；葛洪領醫司，掌醫藥、防疫、藥圃；賈思勰領農司，掌區田、勸農、水利；宇文愷領營造，掌城池、道路、宮室修繕；祖沖之領考工，掌度量、衡器、百工之器。凡此數司，皆屬司牧監統轄。各司有章程，有定額，有考課。洛陽一城之政，自此，便不再是朕一人零零碎碎地抓，而是各歸其位，各司其職，成一座真正立得起來的衙門。
宣諭既畢，劉協卻沒有立刻散。他先走到賈思勰跟前，道：賈先生，農為國之本，這一司，朕就把它壓在你肩上。區田、水利、桑麻，一樣一樣，朕只看你慢慢做起來。賈思勰躬身，鄭重應了。他又望向宇文愷與祖沖之：營造、考工，一造城，一造器，皆是立城立業的根本，你二人分量不輕。宇文愷垂首道；祖沖之卻抬起頭，目光懇切：陛下，尺與斛不整，百工便各說各話。臣這考工一司，頭一件，想先把城中所有量器，重校驗一遍。劉協點頭：要的就是你這股較真的勁。他又走到葛洪、孫茂跟前，逐一道了託付之語。這一番話下來，原只是一紙詔令的司牧監，在每個人心裡，才真正壓上了各自的分量。
話音落處，殿中眾官俱是新奇又鄭重。這一路從許都的深宮，到武關的小行臺，再到洛陽的廢墟，頭一回，朝廷該有的那一套治生民的規矩，在這座破敗卻又重生的舊都裡，正正經經地立了起來。
散出殿門時，幾個老吏壓著聲私語：老夫在許都、在長安，做了四十年官，頭一回見，一國之政，竟要樁樁件件，落到泥腿子身上去。另一人介面：你莫小看，就憑這一樁，天子這座城，比誰家的城，都站得穩。話頭雖低，卻一字不落地，飄進了廊下候宣的內侍耳裡。
散議之後，劉協獨自回到行在，立在窗前。窗外，司牧監那幾處分設的衙署，正在焦玉、宇文愷領著人一片一片地起屋；城西新開的田壟，一眼望不到頭；城東的市集，人聲鼎沸；醫棚裡，葛洪正領著一群醫童辨認新採的草藥；鄉學的旗，又在一處新設的屯裡立了起來。
第二日一早，劉協並未在行臺坐堂。他換了身便衣，不帶儀仗，只領典韋，沿著城裡的街市一路走過。城西那幾畦區田邊上，賈思勰正領著一群屯戶，彎腰檢視苗情；新淘的井臺邊，葛洪的醫童正教婆娘們辨認金瘡藥與驅蚊草的分別；市集一角，祖沖之使人扛來一杆大稱，正逐攤校那各家自備的小秤，攤販們圍著看，口裡嘖嘖：衙門還管咱斤兩足不足。
轉過街角，倉曹門前排著幾列領新糧種的屯戶，孫茂立在石階上，一欄一欄對著名冊唱名，嗓子略帶沙啞，卻中氣十足。有屯戶問了句今年的口糧，他揚聲道：司牧監既立，倉谷自有定數，你們只管把地種好，朝廷虧不了誰。散去的屯戶，一個個肩上都沉甸甸的，臉上卻有了笑模樣。劉協立在人群外頭，沒吱聲，只看這滿城各色人事各自運轉，心裡那點底氣，便隨著這煙火氣，一寸一寸，實了起來。
走完這一圈，日頭已偏西。劉協回到行在，郭嘉早已候在書房，見他進門，遞上一冊新擬的司牧監章程草稿。劉協翻了幾頁，見各司之下列得清清楚楚，連遇荒年何地開倉、遇疫病何司會診、遇訟爭何級了結這等細處，都一一有了著落。他合上冊子，道：章程是死的，人是活的。今定這一網，不是要它高高在上壓著百姓，是要它埋進土裡，替百姓把該辦的事，一樣一樣辦齊了。郭嘉垂首：臣謹記。
就在這滿城煙火裡，劉協眼前那道青灰色的光幕，無聲地亮了。
【洛陽之立，至此，方成一。此前你所有的，是地、是倉、是民、是醫、是學，是一樣一樣散落的根基；今日所立的司牧一監，是把這些散落的線，織成了一張網。網成，則地方之政有承，民間之疾有醫，田畝之數有歸，市井之平有司。一國之所以為國，不在城高，不在甲堅，而在這一張張能養人、能活人的網，織得密不密、牢不牢。】
光幕微微一斂，又映出幾行字，字字沉靜：
【關中諸路，此消彼長，郿塢坐大，梁興困頓，皆是棋子；你立於洛陽，不與諸子爭一時之高下，只在暗處養你這一網的根。待你這一網織得足夠牢，無論是關中、河北，還是那一座還懸在曹孟德手裡的許都，都在這一網收攏的範圍之內。前路尚長，但你的第一步，已踏得極穩。漢家之業，由此，方算真正立了基。】
劉協望著那行字，久久沒有說話。他想起許都出逃那夜牆洞裡的寒意，想起武關城頭那一年剛升起的炊煙，想起青石嶺上連天的火光，想起洛陽斷壁殘垣間那些蜷成一團、舉目無親的遺民。三年多，他一步一步，從那一座深宮裡逃出來，又一點一點，把一座城的煙火，重新點了起來。沒有哪一步是驚天動地的奇謀，不過是把一畦田種好、一劑藥熬好、一個字教好、一枚鹽價壓平，再把這些零零碎碎的活路，織成一張網。
夜深，郭嘉仍陪著。劉協忽而問：奉孝，你說這一網，要先從哪兒織起才最牢？郭嘉略一沉吟，道：臣以為，先要補的，是那條最斷的線——醫。疫病不等人，屯田、商路、營造都可緩三年，唯獨病要人命的，一天也拖不得。醫司若能先把淘井、接生、防疫這三樣立起來，便是給這一網，先織上了那根不松的底線。劉協點頭，又嘆道：還有孤兒。這幾年喪亂，滿洛陽的孤兒，靠的是義倉的剩飯熬著。朕想著，往後司牧監下頭，再添一樁——設個撫孤的處，讓那些沒爹沒孃的孩子，也能有口飯吃、有間屋睡、有處學認字。郭嘉望著他，眼底那點光，又鄭重了幾分：陛下所慮，已遠在關中勝負之上了。
這一夜，君臣二人議得極深。議到更鼓敲過，郭嘉起身告退，走到門口，又回頭：陛下，東出之業，非一城一司所能盡；然今日這一監，已是萬里之基。陛下只管把這洛陽養好，前頭的路，臣與諸司，替陛下一步步鋪著。劉協望著他隱入夜色裡的背影，久久沒有移開目光。
遠處，司牧監新起的那幾進衙署，還亮著燈。幾個值夜的吏員支著燈，正照著牆上一張新掛的職司圖表，低聲認著自己的名姓。燈火映著這一城剛立的規矩，也映著那些剛剛各安其位的人，把夜，照得格外踏實。劉協在行在窗前遠遠看著，終於也轉身，熄了燈。
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